Estar a la última: despotismo desilustrado

La división de poderes requiere de un obvio paso previo, que es identificar y distinguir las distintas manifestaciones de la voluntad estatal. Sólo cuando se alcanza esta percepción es posible dividir las facultades entre varios órganos. Ahora bien, resulta factible que se diferencien las potestades estatales, pero no se asuma su distribución entre diversas instancias.
Si la división de poderes constituye un elemento clave de la dogmática liberal, dirigido a establecer un Estado material de Derecho que consolide las libertades subjetivas, la mera distinción de poderes no es más que un factor de modernización de la teoría del gobierno, particularmente ligada a movimientos no liberales.

Cuanto acaba de señalarse se percibe con claridad en España, donde la distinción (que no división) de poderes empieza a ser objeto de tratamiento doctrinal a mediados del siglo XVIII, especialmente vinculado a determinados teóricos del absolutismo y, con unos matices distintos, al despotismo ilustrado. Si este último se hallaba influido en nuestro país por la lectura de los fisiócratas franceses, el primero no sería indiferente a las teorías expuestas por Montesquieu en su Espirit des lois, del que tomaba tan sólo aquello que le interesaba, a saber, la identificación de poderes, pero no su distribución entre diversos órganos.

Así se evidencia en el apologista Juan Pablo Forner, cuya posición, partidaria del absolutismo y crítica con las nuevas corrientes filosóficas iusracionalistas, no le impidió absorber las teorías del Barón de la Brède.

Forner diferenciaba las facultades ejecutiva, legislativa y judicial, pero sólo para reconducirlas a un único titular, que era el rey. De este modo, la distinción de poderes no servía para limitar al monarca, sino muy al contrario, para reforzar su autoridad, mostrando que todas las facultades del Estado se aglutinaban en su persona.El despotismo ilustrado llegaba a unas conclusiones parecidas, aunque el punto de partida era bien distinto: las teorías iusracionalistas, en las que resalta la influencia de Quesnay, Mercier de la Rivière, Dupont de Nemours o Mirabeau, autores partidarios del poder concentrado en el rey.

Para los fisiócratas, existía un «orden natural» que el poder público debía percibir y realizar, y cuya importancia para el pensamiento de esta corriente queda patente en el propio título de la más célebre obra de Mercier de la Rivière (L’ordre naturel et essentiel des sociétés politiques, 1767). Las diversas funciones del Estado no eran más que medios a través de los cuales el poder público trasladaba a la realidad ese orden natural. Pero para hacerlo resultaba preciso que actuase con unidad, lo que explica que esas funciones se concentrasen en manos del monarca, al que Mirabeau encomendaba una «función tutelar» que comprendía tanto el poder ejecutivo como el legislativo. En este punto, conviene recordar que el «legicentrismo», que luego se convertiría en un elemento esencial del pensamiento liberal revolucionario, se halla ausente en el despotismo ilustrado. Para este último movimiento, la ley no era más que una norma epistemológica, que positivizaba el orden natural preexistente. Debido a ese carácter cognoscitivo de la legislación, la función estatal más relevante era la ejecutiva, que el despotismo ilustrado solía denominar con otros términos —como función administrativa o tutelar— expresivos de un contenido que excedía la mera ejecución. Mediante esta función, el monarca debía remover los obstáculos que impidiesen a la sociedad acercarse al «orden natural» fomentando la industria y las labores privadas para incrementar la riqueza y progreso del país, aspiración común del movimiento ilustrado, ya fuese partidario o no del despotismo. En este sentido, gran parte de los pensadores ilustrados —aun sin proceder del despotismo ilustrado— identificaron la soberanía con el ejercicio del poder ejecutivo o poder «directivo» de la comunidad y no con la facultad legiferante.

Así se observa en Burlamaqui, entre los iusracionalistas menores, y en Adam Smith, entre los pensadores que inauguraron la nueva escuela de la «economía política».  En España esta idea alcanzó su mayor perfección teórica con Jovellanos, quien afirmaba que la soberanía residía precisamente en el poder ejecutivo, al que definía como un poder «gubernativo», de dirección de la comunidad.

Si el despotismo ilustrado consideraba innecesaria la división de poderes era porque percibía otros mecanismos más eficaces para garantizar el correcto ejercicio del poder público o, dicho en otros términos, para lograr que el Estado plasmase el orden natural, como era su cometido. Estos mecanismos no eran otros que la ilustración previa del gobernante, y su asesoramiento mediante Consejos. Por lo que se refiere al primer elemento, explica la proliferación de obras y opúsculos dirigidos por intelectuales al monarca o a sus ministros, a modos de guía de gobierno. Unas obras que recuerdan a los Specula Principum, y que tenían en España precedentes tan destacados como las Empresas políticas de Diego Saavedra Fajardo, o el Relox de príncipes de Antonio de Guevara. En este sentido, conviene recordar cómo en el XVIII adquirirían popularidad dos géneros con distintos objetivos:
por una parte, las obras redactadas a imitación de las Cartas persas de Montesquieu (así, las Cartas marruecas, de Cadalso, o el Discurso LXV de El Censor, redactado por Jovellanos), con un carácter crítico y, en lo que ahora nos interesa, el género de misivas dirigidas al monarca o sus ministros para conducir su política, y entre las que destacan los textos de Jovellanos y Cabarrús, con sus cartas a Godoy, y León de Arroyal, con sus dos series de epístolas remitidas respectivamente al conde de Lerena y a Saavaedra.

Aparte de la instrucción que debía obtener el monarca, no debía faltarle tampoco el asesoramiento de Consejos. La presencia de estos órganos no suponía distribución alguna del poder, puesto que se trataba apenas de instancias consultivas, a las que el monarca debía oír para adoptar decisiones sabias. El ejemplo más claro se halla en Cabarrús que, partiendo de la teoría del Estado de Rousseau —aun sin citarlo expresamente por una lógica prudencia— llegaba a unos resultados opuestos: un gobierno absoluto del rey, un «sistema de gobierno paternal» en el que la ilustración del jefe del Estado se complementase con el asesoramiento constante de sus Consejos.

Aun faltando división de poderes, la adecuada formación del monarca absoluto y la presencia de órganos consultivos garantizarían que sus decisiones fuesen sabias, justas y beneficiosas para la comunidad. En un símil muy recurrente en el XVIII, el gobierno se consideraba un arte, para cuyo desempeño no debían faltar ni preparación ni tutela. Sólo así el gobernante se convertiría en el «Antimaquiavelo» que había propuesto Federico II de Prusia.

Ahora bien, incluso en este primer estadio, en el que sólo se concebía la distinción de poderes, es posible percibir un embrión que conduciría a dividirlos. Como es evidente, el monarca no podía ejercer por sí mismo todas las potestades públicas, por lo que era preciso que delegase parte de las facultades; él seguiría siendo el titular, pero su ejercicio quedaría repartido entre diversas instancias. Cabarrús hablaba de una delegación de las funciones judiciales, en tanto que otros autores, como Juan de la Mata Linares, señalaba en 1767 que también el poder ejecutivo podía ser objeto de delegación, en este caso a favor de los ministros, si bien sujetos a la constante supervisión regia.  Aquí la delegación no era más que un reparto de tareas, pero que no impedía que el monarca, en cualquier momento, ejerciese por sí mismo —en cuanto titular— todas las funciones públicas.

Estas teorías hallarían fácil acomodo en el modelo constitucional que Napoleón ofreció en 1808 mediante el Estatuto de Bayona. Los afrancesados, en su mayoría herederos del despotismo ilustrado, acogieron con agrado un texto que ofrecía la imagen de un monarca fuerte, que no sólo ejercía el poder ejecutivo y tomaba parte en el judicial (nombramiento y separación de jueces, así como el derecho de gracia), sino del que emanaban todas las normas jurídicas del Estado. Junto al poder reglamentario, le correspondía el ejercicio del poder legislativo, compartido con unas Cortes muy depauperadas, que él mismo se encargaba de juntar, prorrogar y disolver.

Del mismo modo, podía expedir decretos en los recesos de Cortes, dotados de fuerza de ley. Por si ello fuera poco, la propia Constitución de Bayona carecía de eficacia directa, al preverse que sus artículos entrarían en vigor de forma sucesiva a través de decretos del monarca dictados en su desarrollo.

F.S.