El Federalista y la separación de poderes

Introducción

Los Fundadores de la Constitución norteamericana fueron conscientes del significado teórico y práctico de la doctrina de la separación de poderes, y de lo que supondría implantarla. En realidad, aunque apenas una minoría había logrado empaparse de los escritos políticos británicos de los siglos XVII y XVIII que se referían a los entresijos de dicha doctrina, la mayoría —si no todos— se hallaban familiarizados con la formulación realizada por Montesquieu, que incorporaba muchos elementos de aquella temprana doctrina, particularmente los procedentes de Locke.

Por otra parte, las primeras experiencias políticas norteamericanas sirvieron para tomar conciencia de algunos de los más admirables aspectos de la doctrina y de su aplicación. Así, por ejemplo, ya desde los primeros momentos del periodo colonial surgieron controversias en torno a la delimitación adecuada de las funciones y obligaciones de legislativo y ejecutivo.  Más aun, después de que se declarara la independencia, once de los trece Estados fijaron en sus nuevas Constituciones la separación de poderes y de hecho, en las Constituciones de seis de ellos la doctrina incluso se declaró como principio inviolable de un gobierno libre.

El hecho de que estos Estados alcanzasen escaso éxito a la hora de mantener la separación de poderes establecida en sus Constituciones no enerva la profundidad y la difusión de que disfrutó la doctrina. Las actas de las deliberaciones en la Convención Constitucional revelan que en ningún momento se cuestionó que la Constitución resultante fijaría una división de funciones entre tres departamentos de gobierno distintos. Los fracasos de los gobiernos estatales sólo sirvieron para extraer de ellos lecciones útiles a los delegados de la Convención sobre qué estipulaciones adicionales y qué precauciones deberían adoptarse para fijar un gobierno viable y duradero en el que los poderes se hallasen divididos.

Si bien la Convención Constitucional se enfrentó, y resolvió, muchas cuestiones íntimamente ligadas con la separación de poderes, es El Federalista el que proporciona un punto de partida más coherente para entender y apreciar el porqué de la mayor parte de las disposiciones relativas al reparto de autoridad en la Constitución. La idea de la separación de poderes que emana de El Federalista también sirve como referencia para identificar y evaluar los cambios que se produjeron en las relaciones entre los órganos y sus poderes respectivos en el transcurso del tiempo. Analizar estos cambios, uno tras otro, conduce a examinar problemas recurrentes y no resueltos que surgieron en la práctica; problemas que obligaron a algunas autoridades a solicitar cambios constitucionales que implicarían también eliminar la separación de poderes misma.

El Federalista y la separación de poderes

Muchos de los ensayos de El Federalista versan sobre aspectos relativos a las funciones y poderes de las ramas de gobierno, así como sus relaciones recíprocas.  Pero un grupo concreto de ensayos (desde el número 47 hasta la mayor parte del número 51) es el más relevante para entender los fundamentos teóricos de los artículos constitucionales sobre la separación de poderes. Madison, autor de estos ensayos, comienza el número 47 de El Federalista refiriéndose a la acusación proveniente de algunos antifederalistas de que el proyecto de Constitución confundía en exceso los poderes, de modo que «expone a algunas partes del edificio al peligro de derrumbarse por el desproporcionado peso de otras partes». En su refutación, Madison admitía que la separación entre las principales funciones del gobierno resultaba indispensable para garantizar la libertad y evitar la tiranía. Madison reconocía que, si lo que denunciaban los antifederalistas fuese cierto, «no serían necesarios más argumentos para inspirar una reprobación universal del sistema» ya que, como señalaba, «no existe una verdad política (…) de mayor valor intrínseco, o (…) fi jada con la autoridad de unos patrones de libertad más prístinos» como aquella que afirmaba que «la acumulación de todos los poderes, legislativo, ejecutivo y judicial en las mismas manos, ya sea de uno, unos pocos, o muchos, o ya sea hereditaria, auto decidida o electiva, puede considerarse como la definición más precisa de tiranía».

Esta idea, ampliamente compartida en todo el espectro político de la etapa constituyente, refleja sin asomo de duda la influencia del pensamiento de Montesquieu. Más allá de señalar la necesidad imperiosa de poderes separados, estos ensayos proporcionan, además, el instrumental para comprender no sólo los propósitos de la separación —esto es, su papel para garantizar el republicanismo constitucional y la libertad—, sino también las dificultades halladas en el esfuerzo por lograr que la separación constitucional resultase longeva.

En primer lugar, lo que no siempre se tiene presente es que Madison consideraba que la concentración de poderes constituía una tiranía. Así pues, la tiranía no se define como el uso opresivo e injusto del poder, sino más bien como la mera concentración de los poderes. Esta idea deriva de la concepción que tenía Montesquieu sobre la libertad política, definida como «una tranquilidad de mente derivada de la opinión que cada persona posee de su seguridad» lo que, según su opinión, exigía que «el gobierno estuviese constituido de tal forma que ningún hombre se viese impelido a tener miedo de otro».10 Dicho en términos sencillos: un individuo no podía tener «tranquilidad de mente» (esto es, «libertad política») si los poderes se hallaban en unas mismas manos, porque entonces siempre estaría presente la amenaza de una actuación arbitraria y caprichosa. En este punto, Madison cita abundantemente a Montesquieu para demostrar hasta qué punto incluso la unión de dos poderes podría conducir a un gobierno arbitrario y voluble, en vez de a un gobierno de la ley. Por ejemplo, vincular los poderes legislativo y ejecutivo podría conducir a que se aprobasen con impunidad leyes parciales o injustas, de las que quedasen excluidos los propios miembros de esas ramas del gobierno, sus familiares o amigos. Otras combinaciones conducirían a resultados idénticos: si se uniesen el legislativo y el judicial «la vida y la libertad del sujeto quedarían expuestas a un control arbitrario, ya que el juez sería el legislador», en tanto que una unión de los poderes ejecutivo y judicial permitiría «al juez comportarse con la violencia de un opresor».

Esta lectura del significado de la tiranía se hallaba íntimamente ligada a la idea de que la separación de poderes resultaba esencial para la estabilidad y viabilidad de un gobierno republicano. Así se desprende, con toda claridad, de las observaciones de Hamilton en El Federalista relativas a las «pequeñas repúblicas» de la antigüedad, cuya agitación e inestabilidad, como decía, las mantuvo «oscilando perpetuamente entre los extremos de la tiranía y la anarquía».12 Es más, sostiene que si «la ciencia de la política (…) no hubiese mejorado mucho», «el ilustrado amigo de la libertad» habría abandonado «la causa» del republicanismo.13 Las principales mejoras, según decía, eran «la distribución del poder entre distintos departamentos; la introducción de controles y equilibrios en el legislativo» (esto es, el bicameralismo) y «el establecimiento de tribunales integrados por jueces» que desempeñarían su cargo «mientras adoptasen una buena conducta». En resumen, en estos pasajes reconoce que los elementos del constitucionalismo liberal —esto es, las instituciones y procesos asociados con la división de poderes— resultan esenciales para el Estado de Derecho (rule of law) y para la libertad, así como para la propia supervivencia de un gobierno popular o republicano.

En cuanto al problema de cómo mantener la separación constitucional, prevaleció el convencimiento de que el legislativo representaría la mayor amenaza, es decir, que sería el órgano más inclinado a usurpar los poderes y funciones del ejecutivo y judicial. Madison trae este asunto a colación en El Federalista número 48: «en una república representativa», en la que los poderes ejecutivos «se hallan cuidadosamente limitados, tanto en extensión como en duración», pero en la que «la asamblea representativa (…) inspirada por una presunta influencia sobre el pueblo» esté imbuida de una arrogante confianza sobre su propia fuerza; [asamblea que, además,] sea lo suficientemente numerosa como para verse afectada por todas las pasiones propias de la multitud, pero sin embargo no sea tan amplia como para verse incapacitada de satisfacerlas a través de los medios que prescribe la razón; es contra la ambición de este departamento hacia donde el pueblo debe extremar todas sus sospechas y dirigir todas sus cautelas.

Hamilton realiza la misma observación más adelante, al tratar del poder presidencial de veto, cuando escribe sobre una «tendencia (…) casi irresistible» por parte del legislativo a «absorber» a las otras ramas. «Los representantes del pueblo, reunidos en una asamblea popular», continúa, «parecen a veces imaginarse que son el pueblo mismo, y delatan fuertes síntomas de impaciencia y disgusto cuando se encuentran con el menor signo de oposición procedente de cualquier parte». Este temor a la usurpación del legislativo se hallaba sin duda motivado por las experiencias en los Estados miembros.

Madison, por ejemplo, en el ensayo número 48 de El Federalista cita abundantemente las «Notes on Virginia» de Jefferson, en las que éste se refiere a la usurpación por parte del legislativo de los poderes ejecutivo y judicial en dicho Estado. Además, la naturaleza más indefinida de los poderes y funciones legislativas en comparación con las ejecutivas y judiciales, unido con el hecho de que históricamente los fines políticos perseguidos con la separación implicaban un control legislativo más intenso y una merma de la autoridad ejecutiva o regia, llevaban a Madison a concluir que, para bien o para mal, «en el gobierno republicano, la autoridad legislativa predomina necesariamente».

Que el legislativo podía convertirse fácilmente en un agresor al relacionarse con las ramas ejecutiva y judicial, fue una cuestión que Madison tuvo muy presente en los ensayos números 48, 49 y 50 de El Federalista, cuando abordó el problema de cómo mantener la necesaria separación constitucional. En muchos sentidos, estos ensayos son precisamente los que mejor reflejan las premisas sobre las que descansa todo el restante edificio constitucional. Madison se preguntaba en ellos si las «barreras de pergamino» —entendiendo como tales «los límites» de cada departamento previstos en la Constitución— servirían para contener el «espíritu usurpador de poder». En los ensayos referidos, entendía que tales barreras «han sido muy sobrevaloradas» por los autores de las constituciones estatales, y que no servían para evitar que el «departamento legislativo extendiese por todas partes su esfera de actividad, arrastrando todo el poder dentro de su impetuoso vórtice». ¿Servirían las apelaciones al pueblo para mantener la separación de poderes en aquellos casos en los que se hubiera producido una brecha evidente? Una vez más, Madison responde negativamente por varios motivos: al sugerir defectos en la Constitución, tales apelaciones socavarían el propio respeto popular por ella; despertarían las «pasiones políticas» y de ese modo «perturbarían» peligrosamente «la tranquilidad pública». «Pero la mayor objeción de todas», continúa, es que tales apelaciones serían vanas para conservar el equilibrio constitucional; dado el número, influencia y prestigio de los legisladores, el pueblo se pondría de su parte las más de las veces. Pero incluso en el supuesto de que no fuera así —observa— la decisión popular no «tendría presente el verdadero sentido de la cuestión», sino apenas las consideraciones partidistas. En consecuencia, concluye que las «pasiones» y no la «razón» serían las que triunfasen. ¿Servirían al menos las apelaciones al pueblo en intervalos fijos para mantener la separación prescrita? También en este caso responde negativamente por varias razones. Si las transgresiones tuviesen lugar cuando se hallase próximo el momento de la consulta popular, las pasiones dominarían una vez más. Si las transgresiones se hubiesen producido distantes del momento de la apelación, concluye, sería posible que ya se hubiesen enraizado y «no serían extirpadas», o podrían haber alcanzado sus «perversos efectos» antes de que se pudiese aplicar remedio alguno. Además, añade, «la posibilidad de una censura pública distante» no serviría como elemento disuasorio contra las usurpaciones de una asamblea numerosa.

George W. Carey

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