La reforma del proceso penal. El ocaso del juez de instrucción?

En el marco de la reforma procesal emprendida por el legislador, parece llegada la hora de acometer la reforma del proceso penal tan insistentemente demandada por la doctrina. El Poder Ejecutivo ha entendido que ha llegado la hora de poner manos a la obra dando a conocer a la opinión pública, tras la reunión del Consejo de Ministros celebrada el 16 de abril de 2010, el informe elaborado por la Comisión de Expertos nombrada al efecto.

La citada Comisión, según la referencia oficial del Consejo de Ministros, “recomienda la superación del partido judicial como base del nuevo modelo, la extensión de la organización colegiada, la creación de tribunales de base o primer grado, la creación de tribunales de instancia y la atribución de la investigación penal al Ministerio Fiscal”, cuestión, ésta última, de notoria transcendencia pero que, en principio, parece que rebasa ampliamente los límites del encargo recibido relativo a la elaboración de una nueva Ley de Planta y Demarcación Judicial.

Desde una perspectiva histórica, la creación de los partidos judiciales y su distribución geográfica obedeció a la necesidad de aproximar los órganos judiciales a los ciudadanos en unos tiempos de infraestructuras deficientes y dificultades de comunicación. Desaparecidas en buena medida estas circunstancias, es posible diseñar una nueva demarcación territorial más amplia y funcional, habida cuenta de la evidente mejora de las actuales infraestructuras y medios de comunicación, así como de las facilidades que para todo ello suponen los nuevos medios tecnológicos, con lo cual se podrá evitar la excesiva dispersión de los medios personales y materiales de la Justicia.

La extensión de la organización colegiada permitirá superar las frecuentes disfunciones propias de los actuales órganos jurisdiccionales unipersonales y, al propio tiempo, hará posible establecer, desde el primer nivel de la organización judicial, el principio de especialización, e, incluso, el conocimiento colegiado de determinados asuntos, cuando ello se considere preciso por su complejidad o especial transcendencia.

La creación de los tribunales de base o de primer grado permitiría una implantación territorial más racional y la cobertura de estos órganos por jueces profesionales de los primeros escalones de la carrera judicial, a los que se encomendarían los asuntos de menor entidad y complejidad, de modo que la especialización profesional –denominador común, hoy día, de todas las profesiones- se potenciaría en la Carrera Judicial desde el primer nivel de los órganos jurisdiccionales.

La creación de tribunales de instancia, como segundo escalón de la nueva planta judicial que se propone, mantendría el principio de especialización de los órganos jurisdiccionales.

La reforma que propone la Comisión de Expertos nombrada “ad hoc” podría concretarse:

a) en la creación de “oficinas delegadas”, que permitirían a los ciudadanos presentar y registrar documentos e, incluso, la realización de videoconferencias en los casos en que se considerase preciso. La Comisión estima igualmente que estas oficinas pudieran constituir también una sede institucional idónea para funciones de mediación y solución extrajudicial de conflictos.

b) Los tribunales de base, cuya ubicación vendría justificada por parámetros objetivos de población, superficie, litigosidad y accesibilidad geográfica, estarían servidos por jueces profesionales de los primeros escalones de la carrera judicial y contarían con un presidente y una oficina judicial; su competencia se limitaría, en lo penal, al enjuiciamiento de las faltas, en lo civil, a los juicios verbales, procedimientos sin contradicción y procesos de familia de mutuo acuerdo y sin afectación de menores, y, en lo contencioso-administrativo, a los procesos relativos a sanciones de los entes locales, hasta determinada cuantía.

c) Los tribunales de instancia estarían llamados a sustituir a los actuales Juzgados de Primera Instancia, Instrucción, Violencia sobre la Mujer, Vigilancia Penitenciaria, Social y Contencioso-administrativo, y estarían formados por el número de jueces que, en cada caso, se determinase con criterios objetivos. Dichos jueces decidirían unipersonalmente los asuntos que les correspondieran, salvo en materia penal, cuando del enjuiciamiento de delitos graves se tratase, y en el orden contencioso-administrativo, cuando el proceso versare sobre disposiciones generales de entes locales;

d) La Comisión propone también mantener los Tribunales Centrales de lo Contencioso-administrativo y de lo Penal, si bien, estima que para acceder a  dichos órganos no es válido el sistema de acceso basado en la simple antigüedad, debiendo atenderse para ello a criterios de especialización.

e) Se propone también mantener, en un primer momento, las actuales Audiencias Provinciales, con la perspectiva de residenciar posteriormente los recursos de apelación, en materia civil y penal, en los Tribunales Superiores de Justicia, superando así disfunciones actuales y propugnando la efectiva implantación de la segunda instancia generalizada en el orden penal, reforma, ésta, que implicaría necesariamente la reforma de la Ley Orgánica del Poder Judicial en orden a la composición de las correspondientes Salas Civil y Penal de los TSJ.

f) De acuerdo con lo establecido en el art. 152 de la Constitución, los Tribunales Superiores de Justicia deberían contar con cuatro Salas (Civil, Penal, Contencioso-administrativo y Social), divididas en Secciones, en función de la correspondiente carga de trabajo, con sendas Secciones Únicas –más reducidas y cualificadas-, en los órdenes civil y contencioso-administrativo, llamadas a decidir los recursos de casación relativos al Derecho propio de la correspondiente Comunidad Autónoma.

g) La función del Tribunal Supremo, finalmente, quedaría reducida fundamentalmente a la unificación de doctrina y a resolver los recursos en interés de ley, se proclamaría el carácter vinculante de la jurisprudencia emanada del mismo y, al disminuir su carga de trabajo, se reduciría el número de sus componentes.

De las reformas propuestas, la supresión del Juez de Instrucción y la correlativa encomienda de la instrucción penal al Ministerio Fiscal, objeto actualmente de un profundo debate doctrinal, merece una consideración especial. Para tomar partido en esta materia, es conveniente analizar previamente algunas cuestiones que nos permitan fijar unos criterios básicos orientadores. La primera de ellas puede ser la necesidad de distinguir entre “investigación” -que es el término reiteradamente empleado por la Comisión de Expertos- e “instrucción”. Según el DRAE investigación es “acción y efecto de investigar”, e investigar es “hacer diligencias para descubrir algo”.
Por su parte, la instrucción, según la LECrim (arts. 299, 780 y 785) es el conjunto de “actuaciones encaminadas a preparar el juicio y practicadas para averiguar y hacer constar la perpetración de los delitos con todas las circunstancias que puedan influir en su calificación, y la culpabilidad de los delincuentes, asegurando sus personas y las responsabilidades pecuniarias de los mismos”. Se trata, pues, de  actividades diferentes, y, sin la menor duda, de naturaleza procesal la segunda, por lo que, desde esta perspectiva, no cabe ignorar que el Ministerio Fiscal es una parte del proceso, en el que debe regir el principio de igualdad de partes. La segunda debe ser la de precisar qué es lo que exige realmente la vigencia del principio acusatorio en el proceso penal –cuya supuesta falta es alegada también como fundamento de la atribución de la instrucción penal al Ministerio Fiscal-, y, a este respecto, base decir que la esencia de dicho principio consiste en que el Juez que instruya la causa no puede ser el mismo que la falle y que siempre debe existir una correlación entre la acusación y el fallo. Otra cuestión relevante es la relativa al modelo de Ministerio Fiscal al que se encomienda la investigación pues, en el ámbito del Derecho Comparado, existen  modelos muy diferentes.
Así, el Ministerio Fiscal puede formar parte del Poder Ejecutivo o ser elegido popularmente (modelo USA), o tener un marcado carácter dependiente del ejecutivo (como es el caso de Francia y Alemania), o estar plenamente integrado en el Poder Judicial (modelo italiano), y ello, como es evidente, afecta plenamente a los principios de imparcialidad y de legalidad que deben presidir la investigación criminal llevada a cabo por los órganos del Estado de Derecho. De no menor importancia son las cuestiones relativas al monopolio del ejercicio de la acción penal por el Ministerio Fiscal y a la posible vigencia del principio de oportunidad (v, por ejemplo, los parágrafos 152, 153 y sgtes. StPO  y el art. 408 de nuestro Código Penal). Incluso, cuando la legislación admita la posibilidad de las acusaciones popular y particular, como sucede en nuestro Derecho (v. art. 125 CE y arts.101 y 110 LECrim.), la encomienda de la instrucción al Ministerio Fiscal –que tiene a su disposición todo el aparato del Estado (art. 4 EOMF)- supondría también trasladar a dichas acusaciones la carga de la correspondiente investigación, lo que dificultaría de modo evidente el ejercicio real de las mismas, salvo que en la sociedad surgieran estructuras paralelas con los innegables riesgos inherentes a ello.
No cabe tampoco ignorar que toda labor investigadora que afecte a los derechos fundamentales de la persona –sumamente frecuente en la investigación criminal- exige la intervención judicial y que, por otra parte, únicamente las diligencias de la fase preparatoria practicadas ante el juez con todas las garantías legales y constitucionales, introducidas luego en el juicio oral, pueden tener relevancia probatoria a la hora de enjuiciar el caso de que se trate, según conocida doctrina del Tribunal Constitucional.
No cabe desconocer tampoco, a los efectos aquí examinados, que ni la Constitución ni ninguna norma de rango internacional imponen la figura del fiscal investigador, y que la apertura del juicio oral, en todo caso, no debe ser dejada a la sola decisión del Fiscal investigador, por cuanto siempre debe existir un filtro previo que lógicamente debe ser de naturaleza judicial por su carácter independiente e imparcial; y, desde esta perspectiva, es preciso tener en cuenta también y ponderar a la hora de tomar posición sobre esta materia que en los ordenamientos jurídicos donde existe una estrecha vinculación del Ministerio Fiscal con el Poder Ejecutivo, como sucede en el nuestro (v. arts. 29 y 2 EOMF), existe un riesgo objetivo de falta de imparcialidad del primero en cuanto afecte a los intereses del segundo.

Otro aspecto importante de la reforma lo constituye la pretensión de generalizar la doble instancia en todos los procesos penales. La doctrina mayoritaria defendió siempre la doble instancia en cuanto a las resoluciones dictadas por los órganos jurisdiccionales unipersonales, cuestionándose su conveniencia respecto de las provenientes de los órganos colegiados. Este criterio es el actualmente vigente en nuestro Derecho, con la salvedad de las sentencias dictadas por el Tribunal del Jurado, cuya Ley Orgánica admite contra ellas un recurso de apelación no exento de fundadas críticas. En esta materia, es preciso reconocer que en el plano normativo la situación ha variado sustancialmente desde la entrada en vigor de la Constitución de 1978 (arts. 10.2 y 96.1) y la ratificación por España de diversos tratados internacionales (DUDH, PIDCyP, CEDHyLF). De todos ellos, la norma más citada por la doctrina y la jurisprudencia a los efectos aquí examinados, es el art. 14.5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, según el cual: “toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le  haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior, conforme a lo prescrito en la ley”.

El tenor literal del precepto citado no reconoce, de modo patente, el derecho del condenado en causa penal a la segunda instancia, por cuanto lo que ésta supone no es otra cosa que el enjuiciamiento del hecho litigioso, en cuanto al fondo del  mismo, por dos órganos jurisdiccionales distintos, con prevalencia de la decisión del segundo, que siempre es de superior grado jerárquico. El Pacto Internacional citado únicamente reconoce al condenado en causa penal el derecho a que el fallo condenatorio sea sometido a un tribunal superior, conforme a lo prescrito en la ley, sin mayores concreciones. No precisa si se trata de un novum iudicium o simplemente de una revisio prioris instantiae, como tampoco si, en ese segundo enjuiciamiento, se debe practicar prueba, ni si ello implica una repetición de todas las pruebas practicadas en el primer enjuiciamiento, o sólo la práctica de las propuestas que no pudieron practicarse por causas ajenas a la parte que las propuso, o de las que hayan sido conocidas después de la celebración del juicio o, incluso, de las que se consideren procedentes a la vista de las novedades surgidas durante el mismo y que sean jurídicamente transcendentes para el enjuiciamiento del caso, cuestiones sobre las que el legislador debe tomar partido claramente al regular esta materia. Es de tener en cuenta también  que, según se establece en el art. 2º.2 del Protocolo Número 7 al Convenio Europeo de Derechos Humanos, relativo al “derecho a un doble grado de jurisdicción en materia penal”, “este derecho podrá ser objeto de excepciones para infracciones penales de menor gravedad según las define la ley, o cuando el interesado haya sido juzgado en primera instancia por el más alto órgano jurisdiccional o haya sido declarado culpable y condenado a resultas de un recurso contra su absolución”.

En todo caso, y por lo que a nuestro Derecho afecta, tanto el Tribunal Supremo como el Tribunal Constitucional han declarado reiteradamente que la forma en que se desarrolla actualmente el recurso de casación penal, con pleno respeto de las garantías legales y constitucionales (v. arts. 10.2, 24 y 96.1 CE; art. 5.4 LOPJ y art. 852 LECrim,) cumple adecuadamente las exigencias del PIDCyP, cosa que también ha venido a reconocer, finalmente, el Comité de Derechos Humanos de las Naciones Unidas (Caso Parra Corral. Dictamen de 29 de marzo de 2005 y otros posteriores) dado que, en principio, había declarado “la insuficiencia del recurso de casación español” (Caso “Gómez Vázquez”. Dictamen de 20 de julio de 2000 y otros posteriores). Lo dicho, sin embargo, no es obstáculo para que se defienda la generalización de la segunda instancia, dado que en ella quedarían resueltas definitivamente las cuestiones de hecho, de tal modo que la casación ordinaria quedaría reducida a las cuestiones jurídicas, que es lo propio de este recurso.

En cuanto a la pretensión de limitar sustancialmente la competencia de la Sala Penal del Tribunal Supremo a la función jurisdiccional de unificación de doctrina, aun reconociendo la extraordinaria relevancia de la misma, es preciso reconocer también que tal decisión supondría, sin la menor duda, una merma importante y no deseable de las competencias que actualmente tiene dicha Sala, de modo especial teniendo en cuenta que el recurso para la unificación de doctrina exige como punto de partida la identidad de los casos enjuiciados en las resoluciones enfrentadas y que en el campo penal son especialmente relevantes las circunstancias particulares de cada caso.  De ahí que pudiera constituir una solución aconsejable a los fines propuestos generalizar la segunda instancia –como se pretende-, de la que conocería en todo caso una Sala Penal de los Tribunales Superiores de Justicia, integrada por Magistrados de la Carrera Judicial adscritos a ella mediante el correspondiente concurso. En dicha segunda instancia quedarían definitivamente resueltas todas las cuestiones de hecho, de tal modo que la casación quedase reservada exclusivamente para las cuestiones de naturaleza jurídica. De este modo, podría mantenerse el recurso de casación actual contra las sentencias relativas a los delitos más graves y establecerse un recurso de casación para la unificación de doctrina respecto de las restantes causas, que carecerían de acceso a la casación ordinaria, con lo que se resolvería el problema actualmente existente de la dispersión de la llamada jurisprudencia menor, la cual, por otra parte, vendría ya notoriamente atemperada al reducirse drásticamente el número de Tribunales de segunda instancia, como consecuencia de residenciar dicho recurso en los Tribunales Superiores de Justicia.

Por las razones expuestas, entiendo que pueden considerarse positivas las reformas propuestas relativas a la superación del partido judicial como base del modelo judicial, la potenciación de la organización colegiada y de la especialización judicial, la creación de los llamados tribunales de base o de primer grado, servidos por  jueces profesionales del primer escalón de la carrera judicial, los cuales conocerían de los asuntos menos complejos, la creación de los tribunales de instancia, servidos por jueces profesionales del segundo escalón de la carrera, al que se accedería selectivamente con criterios objetivos, entre ellos el de la necesaria especialización. Por el contrario, estimo que no puede considerarse acertada la propuesta de atribuir al Ministerio Fiscal la investigación criminal en el marco de la instrucción penal ni limitar la competencia objetiva de la Sala Segunda del Tribunal Supremo a la unificación de la doctrina penal por las razones ya expuestas.

Finalmente, en cuanto a la supresión de los Juzgado de Paz, de larga tradición entre nosotros, cuya permanencia podría defenderse propiciando, incluso, la designación de sus titulares por medio de elección popular, las especificaciones contenidas en el informe de la Comisión sobre la creación de “oficinas delegadas de registro, mediación y auxilio judicial” me parecen insuficientes para poder pronunciarme con el debido fundamento sobre dicha propuesta.

Examinada brevemente desde el punto de vista técnico-jurídico la reforma del proceso penal propuesta por el Comité de Expertos nombrado a tal fin, y al margen de la indudable complejidad de la misma  por afectar en distinta medida a un buen número de normas legales de diferente rango, es preciso hacer referencia también a su presumiblemente elevado coste, lo cual, en estos momentos de grave crisis económica, puede suponer un obstáculo prácticamente insalvable si, como sería deseable,  se pretendiera llevar a cabo, de forma ordenada y armónica, el conjunto de reformas que el legislador considere finalmente oportunas.

A la vista de todo lo anteriormente dicho, me parece oportuno poner de manifiesto también que a la  hora de reformar una normativa legal, a veces, puede ser suficiente para ello modificar solamente determinados preceptos clave de la misma, sin necesidad de construir un edificio jurídico de  nueva planta. Así, sin salir del campo del proceso penal, es incuestionable que, tras la entrada en vigor de la Constitución de 1978, un escaso número de preceptos –los artículos 10.2, 24, 53 y 96.1 CE, los arts. 118 y 852 LECrim, y los arts. 5.1 y 4, 6, 7 y 11.1 LOPJ- han permitido transformar en nuestro ordenamiento jurídico la naturaleza jurídica de la fase de instrucción del proceso penal, originariamente inquisitiva, convirtiéndola en plenamente liberal y garantista, y configurar un recurso de casación en forma que respeta plenamente todas las garantías constitucionales y, por ende, las previstas en los tratados internacionales suscritos por España sobre estas materias.

Luís-Román Puerta

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